Este livro tem o objetivo de aprofundar o debate sobre o Estado e desenvolvimento no limiar do século XXI por meio da análise das capacidades estatais de implementação de políticas públicas no Brasil democrático.
Alexandre de Ávila Gomide e Roberto Rocha C. Pires/Ipea *
O momento histórico atual marca um encontro entre uma postura ativa do Estado brasileiro e a vigência de instituições democráticas estabelecidas pela Constituição Federal de 1988. Este encontro suscita um conjunto de questões, entre elas a capacidade do Poder Executivo de implementar suas políticas envolvendo múltiplos atores e interesses, sem violar os direitos e as instituições garantidas por um regime democrático e pluralista.
Isso demanda novas capacidades do Estado, que vão além das necessidades de uma burocracia profissional e autônoma, que possa traçar estratégias com os atores privados sem ser capturada. Ou seja, mais que as capacidades técnicas e administrativas exigidas de uma burocracia weberiana clássica. Este livro apresenta a tese de que, no contexto democrático atual, caracterizado pela existência e o funcionamento de instituições representativas, participativas e de controles burocráticos, são necessárias também capacidades políticas dos agentes do Estado para a produção de políticas públicas.
No debate da literatura sobre o tema, encontram-se desde posições que advogam pela sinergia existente entre democracia e políticas de caráter desenvolvimentista, ressaltando a qualidade e legitimidade de decisões compartilhadas, até argumentos que enfatizam os conflitos e obstáculos aos processos de desenvolvimento acelerado decorrentes da incorporação de amplo conjunto de interesses nos processos decisórios, com a multiplicação dos pontos de veto. As instituições democráticas impõem restrições à implementação de políticas públicas, gerando ineficiências e impasses? Como conciliar as distintas dimensões do desenvolvimento – econômica, social, política, ambiental –, respeitando-se os múltiplos interesses dos atores que compõem a sociedade?
Para responder a tais questões, o Ipea realizou, por meio da colaboração entre pesquisadores do instituto e docentes de universidades brasileiras e estrangeiras, projeto de pesquisa que deu origem a este livro. A pesquisa teve como objetivo analisar em profundidade os arranjos institucionais de políticas públicas representativas dos atuais esforços do governo em promover o desenvolvimento. Por arranjos institucionais, definiu-se o conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na implementação de cada política.
No decorrer da pesquisa foram desenvolvidos novos conceitos e modelos analíticos, apresentados neste volume, que permitiram compreender a operação de atores no interior do Estado e como as instituições democráticas se fazem presentes nos casos estudados, extraindo-se inferências e proposições passíveis de serem utilizadas para análise de outros casos.
Os achados indicam que o aventado trade-off entre a ação do Estado e instituições democráticas é menos prevalente do que se imaginava. Os casos estudados demonstraram que a condução de políticas de desenvolvimento em ambiente democrático impõe – isso sim – novas capacidades por parte das burocracias públicas, tanto no que se refere às habilidades técnicas de formulação quanto no que concerne às competências políticas de implementação.
Espera-se que este material possa contribuir para a área de conhecimento sobre políticas públicas, fornecendo elementos não só para um programa de pesquisa sobre capacidades estatais e democracia, mas também para ação pública de qualidade neste Brasil de limiar de século.
* O Ipea é fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, e fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos.
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