A Constituição Federal, a Política Nacional do Idoso e o Estatuto do Idoso estabeleceram que a família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. Após três décadas da Constituição de 1988, deslumbra-se o grande desafio de provocar o Estado Brasileiro a honrar o seu compromisso constitucional de amparar as pessoas idosas através de políticas públicas eficientes, em especial àquelas que apresentam dependência.
Por Alexandre de Oliveira Alcântara (*)
A responsabilidade por outros seres humanos surge simplesmente porque eles são seres humanos, e o impulso moral para ajudar daí oriundo não exige nenhum argumento, legitimação ou prova além dessa noção (Bauman e May: 2010).
Síntese dogmática
No plano internacional, o Estado Brasileiro participou ativamente das Assembleias das Nações Unidas sobre o envelhecimento (1982 e 2002) e das discussões e da aprovação da Convenção Interamericana sobre a Proteção dos Direitos Humanos das Pessoas Idosas no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA) (2015). A Constituição Federal, as Leis Federais nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994 (Política Nacional do Idoso) e 10.741, de 1º de outubro de 2003 (Estatuto do Idoso) estabeleceram que a família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. Após três décadas da Constituição de 1988, deslumbra-se o grande desafio de provocar o Estado Brasileiro a honrar o seu compromisso constitucional de amparar as pessoas idosas através de políticas públicas eficientes, em especial àquelas que apresentam dependência
Fundamentação
Introdução – Envelhecimento da população mundial: o fenômeno da questão social da velhice.
A sanção da recente Lei nº 13.466, de 12 de julho de 2017 foi um dos motivos para a escrita desta tese. A referida lei alterou os artigos. 3o, 15 e 71 do estatuto do idoso da Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003(Estatuto do Idoso), criando um segundo conceito de idoso e uma prioridade da prioridade, ou melhor, uma prioridade especial, ou seja, a pessoa maior de 80 (oitenta) anos, que terá a partir da publicação da lei, o direito a um atendimento prioritário dentre os demais idosos no âmbito das políticas públicas, destacando-se o atendimento nos serviços de saúde e na tramitação dos processos administrativos e judiciais.
A segunda motivação para escrever e defender esta tese é a minha INDIGNAÇÃO com mais uma lei meramente simbólica, que com certeza não trará qualquer efetividade para as políticas públicas para o envelhecimento e mais uma vez, criará uma falsa esperança para milhões de idosos que esperam receber um tratamento digno quando procuram o sistema público de saúde, de famílias que procuram um centro-dia para que seu ente querido possa receber cuidados durante o dia, daqueles que buscam alguma assistência residencial para que possam cuidar de um idoso demenciado, ou mesmo daquele idoso necessitado de institucionalização em uma instituição de longa permanência para idosos (ILPI).
O envelhecimento populacional é um fenômeno mundial, e no Brasil, a população idosa é o grupo que apresenta as taxas mais elevadas de crescimento (CAMARANO, 2005, 2010, 2016). Diante de tal realidade, o Estado brasileiro precisa se preparar para atender a demanda desse segmento populacional, principalmente nos setores previdenciário, de saúde, assistência social, segurança pública, habitação e lazer.
As Assembleias das Nações Unidas sobre o envelhecimento (1982 e 2002) foram fundamentais para influenciar as legislações de vários países, inclusive o Brasil. Nessas assembleias, foram elaborados planos de ação internacional para o envelhecimento, e as nações se comprometeram a tomar uma série de medidas em defesa desse segmento populacional. Estudos do IBGE (2012) demonstram o rápido crescimento do segmento populacional acima de 65 anos no Brasil que em 2060 representará 26,7% da população. No início da década de 2010, o país contava com 23, 5 milhões de pessoas maiores de 60 anos.
No âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA), o Brasil participou da construção e foi o primeiro país a assinar a Convenção Interamericana sobre a Proteção dos Direitos Humanos das Pessoas Idosas em junho de 2015 com a Argentina, o Chile, a Costa Rica e o Uruguai. O ato aconteceu em Washington, nos Estados Unidos. O Estado Brasileiro ainda não ratificou o documento, que representará importante instrumento na confirmação das políticas públicas para o envelhecimento na região (1).
A Constituição de 1988 inovou ao exigir a efetiva proteção, por parte do Estado, da sociedade e da família, à pessoa idosa (art.230, C.F.) A velhice digna é um direito humano fundamental, porque expressão do direito à vida com dignidade. Em termos infraconstitucionais a Política Nacional do Idoso e o Estatuto do Idoso representam as principais leis ordinárias de proteção da pessoa idosa. Ocorre que transcorridos quase três décadas da redemocratização do país e de todo esse labor legislativo pró-idoso (2) as políticas públicas para o envelhecimento ainda não foram efetivadas de modo satisfatório. Desse modo, mais do que oportuno discutir essa temática no XXII Congresso Nacional do Ministério Público.
Até o presente, embora a Constituição Federal, a PNI e o EI delimitem as corresponsabilidades do amparo à pessoa idosa vulnerável entre a família, a sociedade e o Estado, na prática, a primeira tem assumido o encargo de cuidar de seus idosos. Desse modo, uma cuidadosa leitura dessas leis demonstra o quanto o Estado brasileiro é devedor para com esse segmento populacional.
Prova dessa inércia estatal é a previsão do artigo 10º da Política Nacional do Idoso que determinava o estímulo aos Órgãos públicos a estimular a criação de incentivos e de alternativas de atendimento ao idoso, como centros de convivência, centros de cuidados diurnos, casas-lares, oficinas abrigadas de trabalho, atendimentos domiciliares e outros (art.10, I, b, da Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994). A política de assistência social pouco fez para tais serviços fossem oferecidos à população idosa brasileira.
O Ministério Público e a garantia de direitos fundamentais da pessoa idosa.
A Constituição Federal de 1988 deu nova dimensão ao Ministério Público, conceituando-o como uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art.127, CF).
Esse novo Ministério Público advindo com a Carta Política de 1988, em verdade, é fruto de todo um movimento crescente que busca a reconstrução das instituições democráticas do país nas últimas três décadas. Segundo Vianna (1999), as demandas e conflitos protagonizados por movimentos sociais se tornaram importante referência na reavaliação do funcionamento e estrutura da Justiça brasileira, sobretudo do Poder Judiciário. Defendendo direitos humanos e reivindicando emprego, terra, habitação, saúde, transporte, melhores valores de benefícios previdenciários (aposentadorias e pensões) e educação, esses movimentos sociais contribuíram para o debate em torno da necessidade de mudanças legislativas e institucionais que garantissem novos direitos individuais e coletivos (metaindividuais).
O Ministério Público como órgão fiscalizador e indutor de políticas públicas para o idoso.
A ideia do Estatuto nasce da crítica em relação à falta de efetividade e não realização de inúmeras medidas de proteção e ações previstas na Lei que instituiu a Política Nacional do Idoso, Lei 8842/94. A proposta de uma lei que trouxesse uma proteção específica ao grupo de pessoas idosas (grupo social vulnerável) também foi formada a partir da experiência social do Estatuto da Criança e do Adolescente.
O Estatuto do Idoso reserva ao Ministério Público um papel de destaque no sistema de garantias dos direitos. Logo no capítulo referente às Medidas de Proteção, o legislador confere ao Órgão a autonomia para determinar a aplicação de medidas que visam a resguardar a pessoa idosa violada ou ameaçada em seus direitos (art. 45).
O capítulo que trata do Ministério Público está inserido no Título V, da Lei que dispõe sobre o Acesso à Justiça (art.74).
O inciso VIII do art.74 criou a atribuição Ministerial de fiscalizar as Instituições de Longa Permanência para Idosos. Como já referenciado, o Estatuto do Idoso é uma lei que pertence à evolução processual no sentido de viabilizar a tutela jurisdicional coletiva. Assim é que traz um capítulo específico sobre a Proteção Judicial dos Interesses Difusos, Coletivos e individuais Indisponíveis ou Homogêneos (arts. 78 a 92).
O Estatuto do Idoso rege as ações de responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados aos idosos, referentes à omissão ou ao oferecimento insatisfatório de (art. 79):
I- acesso às ações e serviços de saúde;
II- atendimento especializado ao idoso portador de deficiência ou com limitação incapacitante;
III- atendimento especializado ao idoso portador de doença infectocontagiosa;
IV- serviço de assistência social visando amparo ao idoso.
O Ministério Público tem uma função primordial na fiscalização da eficiência das políticas públicas para o envelhecimento, cabendo destacar a necessidade de uma eficiente prestação dos serviços de saúde básica e serviço social visando amparo dos idosos em situação de vulnerabilidade social (3). A instituição ministerial tem o dever de zelar pela eficiência desses serviços em todos os municípios do estado, inclusive induzido a criação dessas políticas, sob o risco dessa demanda ser direcionada aos grandes centros urbanos, como já constamos em nosso Núcleo do idoso de Fortaleza.
Podemos afirmar que a omissão no oferecimento das políticas previstas no artigo 79 do Estatuto do Idoso acima transcrito configura uma verdadeira violência institucional, ou seja, aquela que acontece em razão da omissão ou da deficiência dos órgãos públicos ou políticas públicas que deveriam criar um ambiente propício ao envelhecimento.
A omissão ou ao oferecimento insatisfatório de serviço de assistência social visando amparo ao idoso é patente no Estado do Ceará. O Núcleo do Idoso e da Pessoa com Deficiência do Ministério Público do Estado do Ceará com atribuições na cidade de Fortaleza, capital do estado, a partir de um trabalho sistemático realizado ao longo dos últimos três anos (2015, 2016 e 2017), através das 17ª e 19ª Promotorias de Justiça Civis passou a exercer de forma mais profícua e eficaz a tutela dos direitos das pessoas idosas residentes em Instituições no município de Fortaleza, inclusive realizando sistemática fiscalização nas Instituições de Longa Permanência para Idosos, buscando resguardar os direitos fundamentais das pessoas que vivem e dependem desse serviço (4).
Apesar dos avanços obtidos pela fiscalização do Ministério Público (5), tem-se constatado uma situação de carência das Instituições de Longa Permanência para idosos de Fortaleza, a maioria apresentando problemas sanitários e de segurança (ausência de certificação do Corpo de Bombeiros), bem como, na qualidade dos serviços prestados. Questão tormentosa é o aumento da demanda por institucionalização e a carência da oferta de vagas. Se essa situação se apresenta na capital do estado, no interior (pequenas e médias cidades) a situação revela-se mais preocupante, pois somente vinte municípios cearenses contam com esse tipo de instituição, incluindo a única instituição pública localizada em Fortaleza (6).
Assim, fato importante constatado no cotidiano do Núcleo do Idoso e da Pessoa com Deficiência de Fortaleza é a crescente demanda do interior do estado por acolhimento institucional de idosos e a escassez de Instituições em todo o estado do Ceará. O Estado do Ceará que possui 184 municípios conta tão somente com uma instituição pública de longa permanência para idosos (ILPI), o abrigo de idosos da Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS) situada em Fortaleza. A instituição conta uma população de 81 (oitenta e um) idosos, 10 % deles vindos do interior do estado em razão de insuficiência de instituições ou de uma política de cuidados nos municípios, ressaltando que Fortaleza, capital do estado, também, é uma urbe carente de políticas públicas para o envelhecimento, não estando preparada para atender sua própria demanda.
O interessante é observar que muitas dessas demandas são encaminhadas ao Núcleo do Idoso de Fortaleza por colegas Promotores de Justiça do interior do Estado do Ceará, o que significa um equívoco, na medida em que, essas políticas de cuidado deveriam ser ofertadas pelos municípios do interior do estado. O Ministério Público Estadual deve ter sua atuação direcionada para a criação no nível municipal de políticas de cuidado da pessoa idosa, inclusive visando manter em seu local de origem esses idosos em situação de vulnerabilidade social.
Ressalte-se mais uma vez que conforme a diretiva do artigo 79 do Estatuto do Idoso é obrigação do Ministério Público buscar a responsabilização dos agentes públicos em decorrência de ofensas aos direitos assegurados aos idosos em razão da omissão ou oferecimento insatisfatório de acesso às ações e serviços de saúde e de assistência social visando amparo. Os pequenos e médios municípios brasileiros não podem se omitir nem negligenciar essas políticas de cuidado da pessoa idosa, principalmente dos idosos em situação de vulnerabilidade social. Colocar o idoso doente ou desamparando em uma ambulância e despacha-ló para a capital em busca de socorro é um atentado ao princípio da dignidade humana.
A propósito dessa obrigação legal do Ministério Público, recente pesquisa conduzida por Lemgruber (2016) coloca em xeque o papel do Ministério Público como guardião da democracia brasileira, e aponta como um dos elementos desse questionamento, a falta de prioridade de atuação do órgão na defesa de grupos sociais vulneráveis, entre os quais idosos, pessoas com deficiência, minorias étnicas, LGBT.
A fim de fundamentar a presente tese farei uma rápida análise de dois estudos, o primeiro da Comissão Econômica para América Latina e Caribe (Cepal), Órgão das Nações Unidas, intitulado: “Calidad de los servicios de largo plazo para personas adultas mayores con dependência” (2014) (7) e o segundo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), denominado “Condições de funcionamento e infraestrutura das Instituições de longa permanência para idosos no Brasil” (Comunicado nº93) (2011) (8).
O estudo da Cepal analisou a realidade de nove países da região: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Equador, Nicarágua, Peru e Uruguai. O Estudo parte de uma introdução conceitual, abordando alguns conceitos, como o de dependência: “diz respeito à perda da capacidade para o desempenho de atividades imprescindíveis para a vida cotidiana e a consequente necessidade de apoio de outras pessoas para a sobrevivência”. Serviços de longo prazo para pessoas idosas: Segundo a Organização Mundial da Saúde (OMS), “o cuidado de longo prazo é um sistema de atividades realizados por cuidadores informais (família, amigos e/ou vizinhos) e/ou profissionais (sanitários, sociais e outros) para assegurar que uma pessoa que não é plenamente capaz de seu autocuidado possa manter o mais alto nível de qualidade de vida possível, de acordo com suas preferências pessoais, com o maior grau possível de independência, autonomia, participação, realização pessoal e dignidade humana”.
O estudo da Cepal ressalta e urgente necessidade de mudanças de paradigmas nos programas para idosos dependentes na América Latina, ressaltando a tradição “familista” dos sistemas de proteção social latino americano: “…la mayor parte de los Estados entienden que las familias se deben hacer cargo de los costos de la dependencia, sean éstos erogables (contratacion en el mercado) o no erogables (esfuerzo de familiares y amigos) ”.
Ressalta o estudo da Cepal, no caso brasileiro, o papel reservado pelo Estatuto do Idoso ao Ministério Público na fiscalização das instituições de longa permanência para idosos, mas critica a ausência de norma que especifique o papel do Estado Brasileiro no financiamento dos serviços para as pessoas idosas dependentes. Por fim, é importante destacar que o estudo aponta propostas para a fixação de paradigmas de qualidade para os serviços de longa duração para pessoas idosas, quais sejam: A necessidade de organizar os serviços distinguindo-se os níveis de dependência; a transparência na gestão e na avaliação da qualidade dos serviços; a sustentabilidade dos serviços; a necessidade de fixação de indicadores de qualidade das instituições de longa permanência para idosos e dos serviços em domicílio.
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), órgão estratégico na formulação das políticas públicas do governo federal brasileiro já alertava em 2011 para as precárias condições de funcionamento e infraestrutura das instituições de longa permanência para idosos no Brasil em seu Comunicado nº93. Dado a importância das informações desse estudo para a nossa constatação da omissão ou ineficiência das políticas públicas de cuidado do envelhecimento no Brasil e em particular no Estado do Ceará, cabe destacar alguns dados:
- O grupo etário muito idoso, ou seja, pessoas com 80 (oitenta) anos ou mais é o que mais cresce no Brasil (9), o que significa uma crescente demanda por cuidados de longa duração, sejam formais ou informais;
- No Brasil, a institucionalização do idoso ocorre apenas no limite da capacidade familiar de oferecer cuidados. Isso significa que as famílias, apesar de todas as adversidades sociais, têm sido as responsáveis pelo cuidado dos idosos.
- Somente 28,8% dos municípios brasileiros contam com instituições de longa permanência para idosos; nessa pesquisa foram localizadas 548 dessas instituições no país.
- Somente 6,6% são públicas;
- 65,2% são filantrópicas (religiosas ou leigas);
- Dos 109.447 leitos disponíveis, 91.6% estavam ocupados;
- Quanto à localização espacial foi constatado que 2/3 das instituições estão na região sudeste, sendo que São Paulo possui 34,35 do total. Há uma super-representação das regiões sudestes, sul e centro-oeste. A região sudeste que possui 51.7% população idosa brasileira apresenta 63.5% das instituições de longa permanência para idosos. Dado preocupante e sinalizador das desigualdades regionais no Brasil, é que o Nordeste, apesar de contar com 24.7% da população idoso brasileira, conta tão somente com 8.5% das instituições de longa permanência para idosos.
- Quanto ao financiamento dessas instituições restou demonstrado a diminuta participação do poder público (federal, estadual e municipal): somente 20% dos recursos são públicos. A principal fonte de recursos é dos próprios idosos ou familiares: 57%. Os recursos próprios das instituições representam 12,6%.
Por fim, esse significativo estudo do IPEA pontua as seguintes considerações finais:
- Sempre vão existir idosos totalmente dependentes e com carência de renda que não constituíram família ou vivem em conflito;
- A Instituição de longa permanência para idosos (ILPI) é uma das modalidades de cuidado;
- O pertencimento a uma ILPI pode representar uma alternativa de amparo, proteção e segurança;
- As Instituições de Longa Permanência para Idosos devem fazer parte da infraestrutura básica de qualquer cidade;
- Sugere a criação de alternativas intermediárias de cuidados (Rede de Assistência): Centro de convivência, centros dia, atendimento domiciliar, apoio para o cuidador familiar.
Os resultados dos dois estudos são ratificados por estudiosos brasileiros da questão social do envelhecimento, a saber: Alcântara (2009); Barbosa (2016); Berzins (2016); Camarano (2016); Duarte (2016); Faleiros (2016); Giacomim (2012); Maio (2016); Py (2016), Rauth (2016) e Kanso (2016).
Conclusões
Pelo exposto, defendo que o Ministério Público Brasileiro deve ter uma atuação garantista de direitos na criação, na manutenção e fiscalização de políticas públicas de cuidados para a pessoa idosa dependente sob o risco de uma super demanda por serviços assistenciais de saúde e social originadas nos pequenos e médios municípios brasileiros recair sobre os grandes centros urbanos na mesma medida do aumento exponencial da população idosa.
Dessa forma, cumpre ao Ministério Público Brasileiro instigar por suas instâncias administrativas e associativas superiores (Conselho Nacional do Ministério Público -CNMP, o Conselho Nacional de Procuradores-Gerais CNPG) os membros das mais remotas regiões do interior do país a buscar a efetiva criação, manutenção e fiscalização de políticas públicas de cuidados para a pessoa idosa dependente objetivando um envelhecimento digno, que deverá contar com alternativas intermediárias de cuidados: centros de convivência, centros dia, atendimento domiciliar, apoio para o cuidador familiar e também com as Instituições de Longa Permanência para Idosos.
Por fim, é de fundamental importância observar que o Ministério Público é um dos atores do sistema de garantias previsto no Estatuto do Idoso e deve trabalhar de forma articulada e efetiva com os outros atores desse sistema, buscando induzir a criação de políticas públicas de cuidados para a pessoa idosa dependente garantindo, consequentemente, os direitos fundamentais da pessoa idosa.
Notas
(1) A Associação Nacional do Ministério Público de Defesa dos Direitos dos Idosos e Pessoas com Deficiência-AMPID participou ativamente das discussões e dos trabalhos que resultaram na Convenção e lançou uma campanha para sua ratificação pelo governo brasileiro. Disponível em https://www.ampid.org.br/v1/?p=2587 acesso em 25.07.2017.
(2) A Política Nacional do Idoso está vigente há 23 anos e o Estado do Idoso, há 14 anos.
(3) Aqui lembramos importante paradigma para a atuação extrajudicial do Ministério Público Brasileiro- A Carta de Brasília. Disponível em https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Texto_aprovado__-_Carta_de_Bras%C3%ADlia.pdf acesso em 25.07.2017.
(4) O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) expediu a Resolução nº154, de 13 de dezembro de 2016, que dispõe sobre a atuação dos membros do Ministério Público na defesa dos direitos fundamentais das pessoas idosas residentes em instituições de longa permanência. Disponível em https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Resolucoes/Resolu%C3%A7%C3%A3o-154.pdf Acesso em 25.07.2017.
(5) Disponível em: https://www.mpce.mp.br/caocidadania/idoso-e-deficiente/ilpis-de-fortaleza/ (veja quadro com a situação das Instituições de Longa Permanência para Idosos da cidade de Fortaleza e Relatório de Inspeções do Triênio 2015-2017). Acesso em 24.07.2017.
(6) Segundo o Caocidadania do Ministério Público do Ceará os seguintes municípios contam com Instituições de Longa Permanência para Idosos: Acopiara, Apuiarés, Beberibe, Canindé, Caucaia, Crateús, Crato, Eusébio, Fortaleza, Groaíras, Guaraciaba do Norte, Horizonte,Juazeiro do Norte, Limoeiro do Norte, Maranguape, Marco, Milagres, Quixeramobim, Russas e Sobral.
(7) Disponível em https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36948/1/S1420237_es.pdf acesso em 24.07.2017.
(8) Disponível em https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110524_comunicadoipea93.pdf acesso em 24.07.2017.
(9) A idade é o principal fator de risco para o desenvolvimento de demência da Doença de Alzheimer (DA). Após os 65 anos, o risco de desenvolver a doença dobra a cada cinco anos. Segundo a Associação Brasileira de Alzheimer –ABRAz, estima-se que existam no Brasil cerca 1,2 milhão de casos, a maior parte deles ainda sem diagnóstico. Disponível em https://www.abraz.org.br/sobre-alzheimer/o-que-e-alzheimer acesso em 25.07.2017.
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(*) Alexandre de Oliveira Alcântara, Promotor de Justiça da 17ª Promotoria de Justiça Cível da Comarca de Fortaleza, Estado do Ceará (Núcleo do Idoso e da Pessoa com Deficiência), Professor da Escola Superior do Ministério Público do Estado do Ceará. Doutorando em Ciências Jurídicas e Sociais no Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito na Universidade Federal Fluminense- UFF.
